南陽市中級人民法院 2018年度全市法院行政案件司法審查報告

2018年,在黨委領導、人大監督、政府支持、政協民主監督和社會各界的關心支持下,全市法院堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,緊緊圍繞“努力讓人民群衆在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目标,依法履行行政審判職責,有效化解行政争議,積極助力法治政府建設,為法治南陽建設提供了堅強有力的司法保障。為更加有效地預防和化解行政争議,維護人民群衆的合法權益,監督與支持行政機關依法行政,我院對2018年度全市行政案件進行了分析總結,并就相關問題提出了改進建議,現将有關情況報告如下:

一、2018年全市法院行政案件總體情況

(一)行政訴訟案件概況。1、行政訴訟案件年度增長情況。2018年,全市法院新收一審行政訴訟案件1122件,同比增長5.85%。新收二審行政案件383件,同比持平。行政訴訟案件數量持續增長,越來越多的行政糾紛通過訴訟途徑得以解決,反映了立案登記制實施以來,社會民衆依法維權的意識不斷增強,行政審判在化解社會矛盾過程中發揮的重要作用越來越突出。

2、我市行政訴訟案件在全省占比情況。2018年全市法院新收一審行政案件數量排名位居全省第8位,排名較上一年度下降了2個位次,占全省一審收案總數的5%。一大批行政糾紛通過訴前多元化糾紛解決機制得到化解,行政訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制已見成效。

3、行政訴訟案件類型分布情況。2018年,全市新收一審行政案件類型總體呈現多樣化。其中:房屋征收行政管理124件,土地管理118件,公安管理104件,房屋登記59件,規劃行政管理41件,履行法定職責40件,勞動和社會保障36件,地礦林業管理21件,工商行政管理13件,環保行政管理8件,民政、教育管理5件,稅務行政管理1件,鄉鎮政府行政管理23件,共計593件,占新收案件數的52.9%;水利類、鹽業類、醫療衛生類、煙草專賣類和金融财政類等類型案件均有涉及,約占新收案件數的3.5%,其他案件占43.6%。

4、行政訴訟案件地區分布情況。2018年,全市行政案件異地管轄工作穩步推進。全市法院一審行政訴訟收案情況是:南陽市中級人民法院284件、南陽市宛城區人民法院187件、南陽市卧龍區人民法院127件、新野縣人民法院74件、南召縣人民法院73件、唐河縣人民法院64件、淅川縣人民法院57件、社旗縣人民法院47件、内鄉縣人民法院47件、方城縣人民法院45件、鄧州市人民法院39件、鎮平縣人民法院30件、西峽縣人民法院26件、桐柏縣人民法院22件。全市行政訴訟收案發展不平衡,南陽中級法院、卧龍區法院與宛城區法院成為全市行政案件主要增長源。

5、行政訴訟裁判結果情況。2018年,全市共審結一審行政案件1117件,其中:直接判決行政機關敗訴182件,原告撤訴229件,行政機關一審敗訴率為16.29%,較上年度下降了3個百分點,低于全省行政機關19.13%的敗訴率,說明我市行政機關依法行政水平進一步得到提升。從案件類型看,敗訴率相對較高的案件在履行法定職責糾紛、征地拆遷糾紛和不動産登記糾紛等領域。

(二)行政非訴案件審查概況。1、加大非訴行政執行案件的審查和執行力度。2018年,全市法院新收行政機關申請法院強制執行行政行為的案件6154件,審查準予執行5612件,案件數全省最多。非訴審查案件類型主要集中在土地、房屋征收補償、規劃、環保等四類案件,占全部非訴審查案件的38.8%。通過法院審查和強制執行,有力地支持了全市行政機關依法行政。

2、裁執分離工作成效明顯。“裁執分離”是最高人民法院為破解案件“執行難”而确定的一項重要原則。該舉措既有利于發揮司法專業優勢、監督功能,又有利于發揮行政機關資源優勢,對明确司法與行政的職能定位、确保依法強制執行意義重大。全市法院在房屋征遷、違法建築物強制拆除等案件中積極适用,采取快立案、嚴審查、速裁決的模式,有力地支持了城市建設和違法建築治理工作。2018年南陽市卧龍區、宛城區人民政府共申請執行房屋征收補償案件47件,南陽中級法院在嚴格審查之後,全部依法裁定準予執行,交由政府組織實施,實現了和諧征收、依法執行。如南陽市宛城區人民政府申請強制執行的三個重大城市建設項目均得以順利實施,取得了良好的政治、法律和社會效果。

(三)行政案件呈現的特點。1、案件進入良性發展階段。一是案件增速放緩。已經平穩度過立案登記制實施以來的行政案件數量激增期,一些基層法院案件數量下降。二是群體性訴訟減少。2018年,全市法院新收一審行政案件中,原告一方在10人以上的群體性案件共6件,同比減少16.7%。三是不屬于行政訴訟受案範圍的案件大幅減少。私房政策落實、恢複公務員身份、惡意訴訟等類型的案件持續減少。

2、原告訴求更加多元。從新收的案件看,原告提出的訴訟請求更加多元,請求保障的利益種類,既包括實體權益,也包括程序權益;請求解決的糾紛類型,不局限于行政争議,還包括與行政争議相關的民事争議。全市法院認真貫徹新行政訴訟法關于完整、及時、有效救濟的原則,積極回應群衆司法新需求,加大調解協調力度,妥善适用履行判決、給付判決,努力将案件直接判到位、使糾紛得到實質性化解。

3、被告的分布呈現金字塔型。鄉鎮人民政府和縣直部門作為被告的案件數量最多;市直部門和縣級人民政府作為被告的案件數量次之;市級人民政府作為被告的案件數量較少,多數集中在行政複議案件類型。說明依法行政的重點和難點依然在基層。

二、行政審判重點領域工作開展情況

2018年,全市法院以人民為中心,緊緊圍繞黨委中心工作、服務大局、維護穩定、保障民生,認真落實司法責任制,進一步加強對各領域行政執法的司法審查,切實發揮行政訴訟監督和促進行政機關依法行政的職能,努力做細做實行政審判工作,力促實質性化解行政争議,努力為公民、法人和其他組織提供及時、有效、完整的司法救濟。

(一)行政征收領域:有效保護被征收人的合法權益。2018年全市法院審理此類案件391件。土地、房屋的征收與補償,涉及人民群衆的正常生活必需和重大财産權益,一直以來都是社會關注的焦點。監督政府依法開展征收工作,完整履行征收補償義務,切實保護被征收人的合法權益,始終是人民法院審理土地、房屋征收行政案件的宗旨。如史某等四人訴南陽市宛城區人民政府房屋征收補償糾紛一案中,南陽中級法院多次組織雙方進行調解,找準利益平衡切入點,提出多個調解方案,盡最大努力維護當事人的合法權益,最終促成雙方簽訂了房屋補償協議,原告申請撤回起訴,該糾紛得到徹底化解。

(二)環境資源保護領域:支持依法開展環境整治工作和保護人民群衆的環境權益。近年來,人民群衆環保意識不斷提升,我市環境保護工作逐步加強,環保執法工作的任務和壓力不斷增加。随之而來的是日益增多的環保行政案件。2018年全市法院審理此類案件32件。全市法院強力支持環境整治工作,有力地保護人民群衆的環境權益。

(三)營商環境領域:依法平等保護各類市場主體,維護良好的市場秩序。平等保護各類市場主體,維護市場秩序,是推動市場經濟健康持續發展的重要保障。2018年全市法院審理此類案件18件。從審理的規範市場秩序的行政案件可以看出,司法裁判在維護市場監管秩序、優化法治環境方面發揮着積極的作用。如在陳某訴新野縣鹽業管理局、南陽市鹽業管理局行政處罰糾紛一案中,南陽中級法院在審理時堅持優化營商環境、保障公平競争的理念,支持了鹽業行政管理機關的處罰行為,依法判決駁回了陳某的訴訟請求,維護了行政機關依法整治、規範市場秩序的行為。

(四)社會治理領域:注重實現涉民生行政案件的司法效果。全市法院高度重視社會治理領域涉民生行政案件的審理工作,促進行政機關提升服務意識,提高依法行政水平,切實保護人民群衆應有的社會福利待遇和各項合法權益。2018年全市法院審理此類案件179件。

三、行政執法及行政應訴中存在的主要問題

(一)行政執法人員業務能力還不能适應依法行政的要求。一些執法人員在具體的行政執法活動中,沒有把握好立法宗旨,綜合運用現有法律法規的能力不夠,忽視學法的系統性、執法的規範性、用法的準确性。尤其是對《行政強制法》的學習把握不夠,不能準确予以适用。在實施行政調查、行政檢查等行政強制措施時,往往簡單地認為隻要了解部門規章或者規範性文件即可,沒有領會掌握上位法《行政強制法》的具體要求和規定。《行政強制法》是采取和實施行政強制措施和行政強制執行的總綱,行政執法活動必須遵循《行政強制法》。

(二)處置違法占地、違法建築類案件存在重實體輕程序、重查處輕監管的問題。有的縣級政府以及有關行政機關在聯合實施強制拆除過程中,沒有制作并送達據以執行的生效法律文書、沒有進行清點并妥善保存違法建築物内的物品等,導緻被拆除人提起的行政賠償訴訟增多。2018年全市法院審理行政強制案件23件,判決被告敗訴的6件。這反映出一些行政機關在處置違法占地、違法建築類案件時,忽視事前監管和及時查處,沒有将違法行為消除在萌芽狀态;待違法建築建成後,被上級有關部門通報或者追究責任時,又開始片面追求結果,從快地拆除了違法建築,忽視了實施拆除行為過程中應當遵守的正當法律程序、忽視了對行政相對人合法權益的保護。有的縣級土地管理部門在查處土地違法案件時,在作出《責令停止違法行為通知書》之後,沒有繼續履行程序,沒有最終結論意見,就是否予以處罰或者不予處罰的結果沒有告知行政相對人,對《責令停止違法行為通知書》的效力是否持續問題認識模糊,從而引發行政相對人對《責令停止違法行為通知書》提起行政訴訟。

(三)房屋征收工作中存在的問題。近年來,随着我市城市建設快速推進,城市房屋征收工作力度加大,涉及房屋征收補償類的行政訴訟日益增多。從2018年全市法院審理的房屋征收補償類案件看,我市房屋征收和補償工作逐步規範,依法征遷工作穩步推進。特别是南陽市宛城區人民政府在房屋征收補償工作中不斷改進工作,把程序規範作為檢驗征收工作的重要環節,成效顯現。但從全市房屋征收補償類案件的整體情況看,還存在一些不容忽視的問題。

一是征收公告不規範。公告是征收決定的法定送達方式。自公告期滿,開始計算複議和起訴期限。有的市、縣人民政府在發布征收決定公告時,沒有及時保存公告照片或視聽資料,有的照片或者視聽資料沒有顯示何時公告,導緻法院無法确定原告的起訴期限。在行政訴訟中又出現舉證不能和說明不清的問題,法院隻能做出不利于被告的判斷,從而影響了征收的效率。

二是征收期限長。有的征收單位從征收決定作出之後,間隔多年才對被征收人作出房屋補償決定,引發大量行政案件。征收期限過長的問題在我市一些國有土地上房屋征收項目中比較常見。為提高效率、維護公共利益,相關市、縣(區)政府在作出征收決定并依法公告後,對協商不成的被征收人,應當及時作出房屋補償決定,以免房地産市場價格發生較大變化時引起被征收人抵觸不滿情緒,從而增加了征收難度、形成大量行政糾紛。

三是期房安置時間長。我市發布的房屋征收方案中關于房屋産權調換的補償方式采取的多數是期房原地安置。由于采取原地安置的方式,安置房建設的前提是征收區域内房屋征收拆除後,相關的土地出讓、建設規劃、建築施工許可等手續完成後才能建設。這就需要設置安置過渡期,此期間如果過長,不但政府需要支付更多的臨時安置費,還會引發被征收人懷疑、反悔等不良後果。此問題需要市、縣(區)政府高度重視,不能僅以補償協議已簽訂、房屋已經拆除作為征收補償工作已經完成的标志,而應當按約定履行補償協議和執行補償決定,盡快交付安置房,打通房屋征收補償工作的“最後一公裡”。

(四)配合參與行政訴訟不夠。有的行政機關沒有樹立與司法機關共同化解行政争議的意識,不夠重視行政訴訟的實質參與。具體表現在:一是出庭應訴工作落實不到位。有的違反《行政訴訟法》規定,僅委托律師出庭應訴,行政機關負責人或工作人員無故不到庭參加訴訟。2018年全市行政機關負責人出庭應訴工作發展不平衡,我市行政機關負責人出庭應訴率為29.6%。出庭應訴率高的有唐河縣、社旗縣行政機關,達到60%以上;出庭應訴率低的有鄧州市行政機關6.34%、南召縣行政政機關為零。二是有的行政機關在訴訟中配合法院工作不夠,不重視調解和解,緻使糾紛升級,越來越難化解。如王某訴鎮平縣晁陂鎮人民政府、鎮平縣人民政府行政不作為糾紛一案,曆經15年19次訴訟,糾紛至今仍未妥善解決。三是有的行政機關在行政訴訟中消極答辯、舉證,從而導緻案件敗訴。四是有的行政機關不及時落實、不回複法院的司法建議,沒有從個案中舉一反三,忽視矛盾預防和化解的長效機制。如在南陽市某公司訴原鄧州市國土資源局行政征收一案中,針對該局作出征收決定所依據的主要證據存在矛盾這一問題,南陽中級法院依法向鄧州市國土資源局發出司法建議,但該局在收到司法建議後,一直沒有回複相關落實情況。

四、助推我市法治建設的意見建議

(一)嚴格落實行政機關負責人出庭應訴制度,提升出庭應訴能力。一是嚴格執行《中華人民共和國行政訴訟法》,認真落實《南陽市人民政府關于進一步加強和改進行政應訴工作的實施意見》,進一步完善行政機關負責人出庭應訴的配套機制建設,提高出庭應訴率,落實市委關于法治南陽建設工作提出的行政機關負責人出庭應訴率達到50%以上的目标。二是提升實質參與庭審的程度。庭審是訴訟的核心,是化解行政争議的關鍵環節,行政機關負責人及工作人員熟悉行政業務,如果能實質性參與庭審,充分表達對案件的處理意見,将更有助于行政争議的實質性化解。同時,建議全市行政機關借助此次機構改革,及時做好出庭應訴對接工作,明确部門職責,确保職能調整後出庭應訴工作順暢,防止因機構改革導緻行政争議的處理出現“空白地帶”。

(二)提高行政執法人員的素質,配合法院做好行政糾紛的化解工作。高度重視行政涉訴案件,善于通過行政訴訟發現執法中存在的問題,做到舉一反三、及時整改。在審判實踐中出現一些行政機關與法院溝通不夠,讓律師“包辦”、讓律師“傳話”、讓律師“代言”,反映出這些單位執法能力、訴訟能力不足,錯失了妥善化解糾紛的良好契機。行政機關負責人及相關工作人員除了應當熟練掌握本部門法治業務外,還應掌握行政訴訟知識,在訴訟中唱好主角、發揮好化解矛盾的重要作用,不斷提高自身業務素質和依法行政水平。

(三)重視法律程序,慎重處理涉民生類管理事項。依法行政不僅要按照法定權限辦事,還要按照法定程序辦事。從審理的行政案件中反映出,有的市直行政機關及縣級人民政府存在重結果、輕程序的問題。行政行為本質是由一系列程序構成,程序是行為的載體。如果程序缺失、程序不當、程序違法,無論實體結果多麼正确,都将被評價為違法。違法行為造成行政相對人财産損失的,還應當承擔賠償責任。所以,要真正實現依法行政,必須做到依程序行政。近年來,涉民生的行政糾紛逐年增多,特别是與民生直接相關的涉及不動産的行政案件,以及與勞動者權益密切相關的工傷認定、養老待遇給付類案件增幅較大,上訴、申訴、信訪案件也以涉民生類案件居多,這就需要我市行政機關高度重視涉民生類的給付行政,切實保障行政相對人的合法權益,做好法律和政策的釋明解釋工作,将糾紛化解在源頭。

(四)加大産權保護力度,營造公平透明、可預期的法治化營商環境。全市行政機關要堅持各類市場主體法律地位平等、權利平等和發展機會平等,保護市場主體的合法産權和自主經營權,維護市場秩序。堅持信賴利益保護原則,規範地方政府的招商引資行為,對于不履行行政協議約定的義務、違法行使行政優益權、不兌現招商承諾等違法行為及時予以糾正,切實維護各類投資者的合法權益。

(五)及時落實司法建議,改進行政執法工作。司法建議是人民法院審判職能的延伸,在化解行政糾紛、推進依法行政、提高社會管理水平等方面有着十分重要的作用。建議行政機關建立對人民法院司法建議的落實反饋制度,将司法建議的落實情況及時函告人民法院,實現良性互動,共同持續推進行政審判與依法行政工作。


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